青政[2010]90號
西寧市、各自治州人民政府，海東行署，省政府各委、辦、廳、局：
根據《中共中央國務院關于加快四川云南甘肅青海四省藏區(qū)經濟社會發(fā)展的意見》(中發(fā)〔2010〕5號)和《國務院關于支持青海等省藏區(qū)經濟社會發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2008〕34號)有關精神和省委十一屆八次全體會議的部署和要求，為順利推進三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與建設，保障和改善民生，提升基層政府公共服務能力，現就探索建立三江源生態(tài)補償機制提出如下意見。
一、充分認識建立生態(tài)補償機制的重要意義
1重要意義。近年來，在黨中央、國務院的大力支持下，我省在三江源地區(qū)實施了生態(tài)保護與建設工程，并實施了部分生態(tài)補償政策，取得了積極的成效。隨著各項生態(tài)保護與建設工程的實施，當地政府職能、經濟發(fā)展和農牧民生產生活方式等都發(fā)生了很大變化，突出表現在：一是當地經濟發(fā)展和農牧民生產受到諸多限制，為生態(tài)保護與建設，當地政府和農牧民群眾在發(fā)展經濟方面做出了極大的犧牲。二是當地政府承擔的生態(tài)保護與建設任務更加繁重，地方財政新增支出壓力明顯增大，基層政府提供基本公共服務的能力不足，生態(tài)環(huán)境保護與地方經濟社會發(fā)展之間的矛盾十分突出。三是各級政府既要抓生態(tài)保護，又要在確保機構正常運轉、社會穩(wěn)定的基礎上，統籌兼顧，實現跨越式發(fā)展，力爭在2020年實現小康社會的奮斗目標，任務非常艱巨。要妥善解決好這些困難和問題，在三江源地區(qū)各級政府和廣大農牧民自身努力的同時，必須依靠中央和省上的大力支持，其中的重要舉措之一就是建立三江源生態(tài)補償機制。
生態(tài)補償機制是通過建立一項持久、穩(wěn)定的長效機制，對重點生態(tài)功能區(qū)當地政府和廣大人民群眾因生態(tài)保護喪失發(fā)展機會或增加的發(fā)展成本給予合理的經濟補償，其目的是進一步有效解決三江源地區(qū)面臨的生態(tài)保護與民生改善、區(qū)域發(fā)展間的矛盾，推動生態(tài)保護與治理，更好地保護好生態(tài)環(huán)境，促進人與自然和諧共處、經濟社會協調發(fā)展。因此，各有關地區(qū)和部門必須進一步解放思想，主動作為，抓住重點，先行突破，有力破解“穩(wěn)人難”和“減畜難”兩大難題，同時進一步探索建立完整的、有效的、穩(wěn)定的生態(tài)補償機制，解決三江源地區(qū)生態(tài)保護與經濟社會發(fā)展之間的矛盾，特別是有效解除地方各級政府在保民生、保運轉、保穩(wěn)定方面的后顧之憂，鞏固生態(tài)保護與建設成果，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，讓人民群眾真正受益，促進經濟社會和諧發(fā)展。
二、明確建立生態(tài)補償機制的指導思想和基本原則
2指導思想。探索建立和實施三江源生態(tài)補償機制要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，全面貫徹中央第五次西藏工作座談會和省委十一屆八次全體會議精神，堅持從實際出發(fā)，通過探索建立生態(tài)補償機制，對地方政府和農牧民群眾在某些方面因生態(tài)保護增加的成本，以及舍棄發(fā)展機會造成的損失給予合理的經濟補償，將生態(tài)補償與激勵約束有機結合，激發(fā)和推動農牧民自主創(chuàng)業(yè)的積極性，引導和鼓勵各級政府及廣大農牧民積極參與生態(tài)保護與建設，轉變發(fā)展方式，培育和提升自我發(fā)展能力，加快推動“四個發(fā)展”，確保實現區(qū)域內生態(tài)安全，人民群眾生活水平不斷提高，促進人與自然和諧相處、各民族團結進步、經濟社會可持續(xù)發(fā)展。
3基本原則
——堅持生態(tài)優(yōu)先。探索建立生態(tài)補償機制必須以保護好生態(tài)環(huán)境為主要目的。將生態(tài)補償與各項生態(tài)保護建設工程有機銜接，重點處理好生態(tài)保護建設與生態(tài)補償的關系。同時，要強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與生態(tài)補償績效考評，優(yōu)先考核生態(tài)指標，增強各級政府、相關部門等方面的生態(tài)保護責任，以鞏固和擴大生態(tài)保護與建設成果。
——堅持以人為本。探索建立生態(tài)補償機制，必須以保障和改善民生為核心。通過一系列切實可行的補償政策，切實保障三江源地區(qū)農牧民基本生活，并逐步提高生活水平；努力解除群眾后顧之憂，自覺服從和維護生態(tài)保護大局，積極參與生態(tài)保護與建設；積極引導和鼓勵生態(tài)保護核心區(qū)牧民轉變傳統生產、生活方式，促進農牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)轉移。
——堅持促進發(fā)展。探索建立生態(tài)補償機制，必須以促進發(fā)展、維護公平為根本。要正確處理好生態(tài)補償與區(qū)域內經濟社會發(fā)展的關系，正確處理好生態(tài)補償與扶貧開發(fā)的關系，正確處理好生態(tài)補償與穩(wěn)定和諧的關系，正確處理好政府主導與市場引導的關系，在提升造血功能上下功夫，克服“等靠要”的思想，形成符合市場經濟要求的正確導向。在搞好生態(tài)環(huán)境保護的同時，確保三江源地區(qū)享有與省內其他地區(qū)同等的基本公共服務權利和機會，推進跨越式發(fā)展，逐步縮小與全省乃至全國的發(fā)展差距。
——堅持循序漸進。探索建立生態(tài)補償機制，必須把統籌兼顧、分步實施作為基本方法。既要立足當前，突出重點，妥善解決好三江源地區(qū)在生態(tài)保護、民生和公共服務等方面的突出問題，又要著眼長遠，在實踐中不斷探索和調整完善補償政策，逐步加大補償力度，著力推進這一地區(qū)加快發(fā)展；既要從三江源特殊的生態(tài)地位和獨特的生態(tài)環(huán)境出發(fā)，在補償政策上充分體現其特殊性，又要適當兼顧省內其他地區(qū)特別是藏區(qū)的生態(tài)保護與發(fā)展問題。
——堅持激勵約束。探索建立生態(tài)補償機制，必須把建立激勵約束機制作為重要保障措施。將生態(tài)補償與激勵約束有機結合，形成規(guī)范、有效的獎懲機制，防止“消極養(yǎng)人”，激發(fā)和培育農牧民通過自主創(chuàng)業(yè)致富的能動性。既要在具體的補償政策中充分體現激勵，逐步破解“穩(wěn)人難”和“減畜難”兩大難題，走出一條生態(tài)保護與農牧民增收雙贏的路子，又要采取有效措施，對各級政府的工作成效進行考核獎懲，強化各級政府工作責任，確保生態(tài)補償機制扎實有效推進。
三、科學確定生態(tài)補償的范圍及重點
4補償范圍和重點。結合《青海三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設總體規(guī)劃》及黨中央、國務院關于支持藏區(qū)經濟社會發(fā)展和建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)的有關精神，補償區(qū)域為玉樹、果洛、黃南、海南4個藏族自治州所轄的21個縣及格爾木市代管的唐古拉山鎮(zhèn)。
由于三江源保護覆蓋范圍廣，生態(tài)補償涉及層次多，必須采取重點突破、循序漸進的方法，合理確定生態(tài)補償范圍及具體補償政策，并根據實施情況，繼續(xù)爭取國家的幫助支持，適時調整補償政策，完善補償機制，擴大范圍，提升水平。從財力狀況和三江源地區(qū)的實際出發(fā)，現階段生態(tài)補償范圍及重點是從三個方面十件事入手，即：推進生態(tài)環(huán)境保護與建設，突出減人減畜，以草定畜，實現草畜平衡，建立草畜平衡補償政策，支持重點生態(tài)功能區(qū)草場日常管護，支持草場資源流轉政策、推動畜牧業(yè)發(fā)展方式轉變等。改善和提高農牧民基本生產生活條件與生活水平，建立健全農牧民基本生活燃料費補助政策，支持農牧民勞動技能培訓、勞務輸出及創(chuàng)業(yè)，扶持農牧區(qū)后續(xù)產業(yè)發(fā)展等。提升基層政府基本公共服務能力，建立“1+9+3”教育經費保障機制和大力推動異地辦學，保障生態(tài)監(jiān)測與管理機構運行和城鄉(xiāng)公共服務設施日常維護等。在具體操作中先著重從減人減畜、農牧民培訓創(chuàng)業(yè)和發(fā)展教育入手進行探索和嘗試，以形成正確的政策導向和帶動效應。
同時，對城鄉(xiāng)公共服務設施日常維護、群眾文化體育事業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民最低生活保障、社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療衛(wèi)生保障、特殊醫(yī)療救助、計劃生育補助、基層政府運轉、防汛抗旱、維護社會穩(wěn)定等方面，在認真執(zhí)行現行相關政策的基礎上，從實際出發(fā)，積極進行探索和嘗試，逐步走出一條生態(tài)保護、民生改善和區(qū)域經濟協調發(fā)展的多贏之路。
5補償政策的制定。省級各相關部門要根據上述生態(tài)補償范圍及其重點，制定具體補償政策和補償標準：省財政廳牽頭，相關部門配合負責制定生態(tài)補償標準體系；省農牧廳牽頭，省林業(yè)局、省人力資源社會保障廳等部門配合制定草畜平衡、草場資源流轉、生態(tài)功能區(qū)管護、農牧區(qū)后續(xù)產業(yè)發(fā)展等補償政策；省人力資源社會保障廳負責制定勞動技能培訓、鼓勵創(chuàng)業(yè)等補償政策；省教育廳負責制定建立“1+9+3”教育、推進異地辦學等補償政策。
省級各相關部門應隨著經濟社會發(fā)展及國家政策調整等因素，認真研究并積極探索相關補償政策的可行性和可操作性，注意總結經驗，逐步調整完善，補償標準實行動態(tài)管理。州級政府應根據省上確定的補償政策，按照分步實施的原則，結合實際制定本地區(qū)各縣生態(tài)補償具體實施方案，督導各縣認真落實各項補償政策。原則上各地不得減少省上確定的補償項目，也不得降低省上確定的補償標準。
四、多渠道籌措生態(tài)補償資金
6補償資金來源。三江源生態(tài)補償資金要通過多渠道進行籌措，即，中央安排的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付和支持藏區(qū)發(fā)展專項資金及其他中央專項資金，省級預算安排，州、縣政府預算適當安排，中國三江源生態(tài)保護發(fā)展基金，以及社會捐贈、碳匯交易等。
7補償方式。省財政建立三江源生態(tài)補償轉移支付制度，依據具體補償政策、補償資金來源和生態(tài)補償績效評價結果，合理確定補償資金規(guī)模。生態(tài)補償資金實行“當年考核、次年補償”的辦法，并以縣為單位，測算到縣、統一撥付到州。州、縣政府依據補償政策及有關情況兌現補償資金。
五、切實加強補償機制實施工作的組織領導
8加強組織領導。探索建立和實施生態(tài)補償機制是黨中央、國務院和省委、省政府支持藏區(qū)經濟社會發(fā)展的一項重大舉措，事關三江源地區(qū)生態(tài)安全、改善民生和未來長遠發(fā)展，對于推動這一地區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展，實現社會和諧穩(wěn)定具有重大的歷史和現實意義。各地區(qū)、各有關部門一定要高度重視，把思想統一到省委、省政府確定的重大決策部署上來，以高度的政治責任感和緊迫感，周密部署，采取有力措施，認真落實好各項補償政策，切實發(fā)揮政策的實際效益。根據工作實際，省上成立省三江源生態(tài)補償機制實施工作領導小組，負責對生態(tài)補償機制工作的統一領導和部署。領導小組組長由省政府主管副省長擔任，成員單位由省財政廳、省發(fā)展改革委、省農牧廳、省環(huán)境保護廳、省人力資源社會保障廳、省衛(wèi)生廳、省教育廳、省民政廳、省林業(yè)局等部門組成。領導小組辦公室設在省財政廳，具體負責日常工作。州、縣政府也要成立相應的組織領導機構。
9明確職責分工。各地區(qū)、各有關部門要進一步明確分工，強化工作責任，密切協調配合，一級抓一級、層層抓落實。三江源地區(qū)各州、縣政府是組織實施工作的責任主體，一定要切實負起責任。省級相關部門要按照補償機制的總體要求，研究制定具體補償政策，認真分解下達各項生態(tài)補償目標任務包括生態(tài)環(huán)境和“減人、減畜”等指標，完善績效考核和激勵約束措施，嚴格考核和兌現獎懲，及時安排下達補償資金；作為生態(tài)補償機制的受益地區(qū)，州、縣政府要努力調整和優(yōu)化支出結構，安排必要資金支持探索建立和實施生態(tài)補償機制。州級政府要認真制定本地區(qū)所屬各縣具體生態(tài)補償實施方案，及時撥付補償資金，督導各縣扎實開展各項工作；縣級政府要將探索建立和實施生態(tài)補償工作納入重要議事日程，并實行縣長負責制。要進一步細化工作措施，明確職責分工，認真落實相關補償政策，嚴格資金使用管理，強化監(jiān)督檢查。同時，要采取多種形式加大政策宣傳和培訓力度，講政策、抓貫徹、促落實，使每一項生態(tài)補償政策家喻戶曉，努力營造良好社會氛圍。
10重視監(jiān)測考核。各地區(qū)、各有關部門要嚴格執(zhí)行生態(tài)補償范圍和具體補償政策及補償標準，及時跟蹤了解和掌握政策執(zhí)行情況，加強政策執(zhí)行實際效益的評估。各地區(qū)要按確定的補償項目和補償標準及時撥付下達補助資金，并嚴格資金的使用管理，確保補償資金及時足額落實到位。要建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估及生態(tài)補償資金使用績效考評制度，省三江源生態(tài)補償機制實施工作領導小組根據生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與考評、生態(tài)補償資金使用績效評價結果等，責成相關地區(qū)和部門嚴格落實激勵約束獎懲措施，及時調整補償政策，確保生態(tài)補償機制有效實施。省級各相關部門每年要對各地生態(tài)補償資金使用管理情況進行績效評價。省環(huán)境保護廳要積極會同相關部門制定具體辦法，切實加強三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境日常監(jiān)測，定期對生態(tài)環(huán)境質量及變化趨勢進行評估和預測，為生態(tài)補償目標考核提供參考依據；省財政廳要建立健全生態(tài)補償資金績效評價制度，綜合運用績效評價結果及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估指標等，嚴格兌現激勵約束獎懲措施。州、縣各相關部門也要按省上的要求，開展相關績效評價工作。
11強化資金監(jiān)管。各地區(qū)、各有關部門要根據各自的職責和分工，細化具體工作措施，切實加強生態(tài)補償資金的使用和管理。州、縣財政部門要建立健全生態(tài)補償資金使用管理制度，強化生態(tài)補償資金日常監(jiān)管，自覺接受同級以上人大常委會、政協、紀檢等部門的監(jiān)督檢查。省財政廳和省審計廳要加大對各地資金監(jiān)管和審計力度，積極采取定期檢查、重大項目跟蹤檢查、重點抽查等方式，隨時了解和掌握各地補償資金安排使用情況，發(fā)現問題及時報省政府研究。對推進生態(tài)補償機制有序有力的，要給予通報表揚，并在安排下年度補償資金時給予適當傾斜；對工作不力、出現重大問題的地區(qū)，要進行通報批評，并追究當事人和主要領導的責任。
青海省人民政府
二〇一〇年十月十日